Dossier Lobbying - Les enjeux d’une règlementation du lobbying

Nous avons vu dans les deux autres analyses composant ce dossier [[highslide](1;1;;;)
« Le lobbying » et « Le lobbying des entreprises : quand le bien commun se heurte aux intérêts privés »
[/highslide]] ce qu’était le lobbying, qui sont les lobbyistes, et un ensemble de pratiques du lobby industriel. Ces pratiques, même si elles sont pour la plupart légales, posent un ensemble de questions. Nous allons identifier les principales et y apporter des éléments de réflexion. Elles nous permettront de mieux comprendre pourquoi une meilleure règlementation du lobbying est un réel enjeu démocratique.

Le lobby, l’expression de la société civile et une nécessité démocratique ?

Dans son guide intitulé « Réflexes et atours du lobbyiste européen. Mémento des démarches à suivre », la Chambre du commerce et d’industrie de Paris a comme première recommandation de

démystifier le lobbying et comprendre qu’il s’agit d’un outil démocratique.

Les institutions ciblées par les lobbyistes, elles aussi, présentent cette activité comme essentielle. Selon un rapport de l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe [[highslide](2;2;;;)
Le lobbying dans une société démocratique (code européen de bonne conduite en matière de lobbying), Rapport de la Commission des questions économiques et du développement, Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, 5 juin 2009.
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il est parfaitement légitime que des membres de la société s’organisent et fassent progresser leurs causes (…) Les citoyens considèrent l’accès aux décideurs politiques (afin de les informer ou de tenter d’influencer leurs décisions) comme un droit démocratique (…) Il ne faut pas oublier que le lobbying, effectué selon des règles claires et transparentes, est une partie légitime du système démocratique et une des manières de permettre à des citoyens d’exprimer leurs préoccupations.

A entendre ces avis, l’activité des groupes de pression contribuerait à l’animation de la vie démocratique en favorisant l’expression des citoyens, de la société civile.
Il semble parfaitement légitime que des membres de la société s’organisent et fassent progresser leurs causes. Un Etat doit pouvoir entendre et prendre en compte les revendications de la société civile. Il ne peut assumer seul la définition du bien commun et doit donc veiller à la participation des différents intérêts concernés par la définition d’une règle. Cette prise en compte des intérêts de tous est un des éléments qui permettent d’apprécier le caractère démocratique d’une société. Vu sous cet angle, le lobbying permettrait à des citoyens, des groupes, d’exprimer leurs préoccupations, et par cette mise en relation entre décideurs et société civile, il aurait donc un rôle démocratique. La société civile, composée de groupes latents, se mobiliserait dès que ces groupes sentiraient leurs intérêts menacés par les groupes dominants, permettant ainsi un équilibrage du système.
Cette vision idéale se heurte à de grosses limites. Le principe ne vaut que si tous les citoyens ont un même accès à ces processus de prise de décision, aux élus et à la justice. Or ce qu’on observe, c’est un lobbying débridé, non-encadré, non-transparent, non-équitable, aux mains quasi-exclusives du pouvoir économique, et qui va donc à l’encontre de ce principe. Tel qu’il est pratiqué aujourd’hui, il n’a plus grand-chose de démocratique.

Entre intérêt général et intérêts corporatistes

Le débat sur le lobbying, au sein des ONG, porte généralement sur l’opposition entre intérêt général (le bien commun) et intérêts catégoriels ou corporatistes. La poursuite du bien commun devrait être la mission du politique, tandis que le lobby industriel ne vise qu’à ses intérêts, essentiellement économiques et aux mains d’une minorité de puissants.
Historiquement, la tradition anglo-saxonne a toujours eu une certaine acceptation sociale, politique et juridique des groupes d’intérêts. On y considère que la somme des intérêts catégoriels contribue à l’émergence d’un intérêt général. La culture latine rejette ces groupes non-reconnus, vus comme une déviation du fonctionnement de l’Etat, qui seul peut définir l’intérêt général, dans une logique de consensus et de compromis, plutôt que sur un mode compétitif et concurrentiel. On constate dans l’histoire de la construction européenne une évolution vers une approche anglo-saxonne, voyant l’intérêt commun comme la conciliation des intérêts particuliers, exprimés par les lobbies.
Voir dans le lobby un atout démocratique en ce qu’il favoriserait l’émergence d’un intérêt général se heurte à la réalité quotidienne. Le lobby industriel sert avant tout ses propres intérêts, ceux des grandes entreprises qui le rémunèrent. Il ne cherche évidemment pas à rendre une décision plus démocratique ou plus favorable au bien commun, mais au contraire, à ce qu’elle soit favorable à des intérêts particuliers. Nombreux sont les exemples où le lobby a été en défaveur de l’intérêt général en bloquant des progrès sociaux ou environnementaux, et en limitant les progrès économiques aux intérêts des plus puissants.
Selon le philosophe allemand Jürgen Habermas [[highslide](3;3;;;)
HABERMAS, J. Après l’État-nation, une nouvelle constellation politique, Paris, Fayard, 2000, p.132
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les déficits démocratiques se font sentir chaque fois que le cercle des personnes qui participent aux décisions démocratiques ne recoupe pas le cercle de ceux qui subissent les conséquences de ces décisions.

Ainsi, un débat sur l’emploi en Europe qui n’inclut pas suffisamment les travailleurs (par le biais des syndicats) ou un débat sur les Accords de Partenariat Economique de l’Union avec les pays Afrique-Caraïbe-Pacifique qui n’intègre pas les organisations de producteurs du Sud, sont des débats biaisés qui amènent à un déficit démocratique.
Enfin, le fondement de l’intérêt général veut que tous les citoyens soient égaux face à la loi Chaque citoyen est donc égal devant un service public. L’administration doit être indépendante et ne peut être victime d’ingérence. Elle a également un devoir de neutralité, et ne peut prendre position, notamment publiquement, en faveur d’un lobby ou un autre.

Un apport d’expertise et d’information indispensable ?

Le lobbyiste est souvent considéré un vecteur d’information comme les autres, utile pour la conduite éclairée et équilibrée des affaires publiques. Les administrations et les élus n’ont pas toujours l’expertise requise sur les dossiers qu’ils sont amenés à traiter. Il y a souvent un manque de personnel adéquat. Il y a dans les cabinets ministériels et les hémicycles parlementaires beaucoup de mouvements, de changements de poste. Les élus sont parfois incertains face à certains dossiers. Ils sont difficilement en contact direct avec les bénéficiaires ou victimes d’une règlementation. Le lobbyiste leur fournit des informations en quantité, des rapports, des éléments présentés comme objectifs. Il peut aller jusqu’à proposer la rédaction d’amendements ou textes de loi « clés sur porte ». Les partisans du lobbying estiment que cette expertise et cette prise en compte d’acteurs multiples rendrait les décisions plus adaptées, plus justes, plus efficaces.
Comme l’explique Alexander Stubb, ancien Eurodéputé finlandais [[highslide](4;4;;;)
Interview sur BFM, décembre 2007
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les parlementaires ont besoin des lobbyistes. Un Commissaire européen a un millier de fonctionnaires à son service. Un Ministre a son ministère. Mais le Parlementaire a une équipe réduite. Or il a besoin d’information, c’est important pour le processus législatif. Donc on doit pouvoir rencontrer Greenpeace ou Exxon-Mobil. On les écoute, et on tire les conclusions.

Cet argument est d’ailleurs le premier mis en avant par le Parlement européen pour justifier les contacts avec des groupes d’intérêts.

Les groupes d’intérêts accrédités sont des groupements privés, publics ou non gouvernementaux. Ils constituent un moyen de fournir au Parlement des connaissances et une expertise spécifique dans de nombreux secteurs économiques, sociaux, écologiques, scientifiques.

A nouveau, cette motivation légitime d’avoir accès une information auprès de divers acteurs se heurte à des limites. Ainsi, les lobbyistes sont certes experts dans leurs domaines… mais les rapports qu’ils fournissent sont souvent orientés, car c’est bien là leur raison d’être !

Certaines études d’opinion sont également des outils de manipulation. Il n’est pas rare de voir des lobbies commander des études d’opinion largement orientées, dont la finalité est avant tout d’apporter la preuve que les préoccupations du lobby sont aussi celles d’une large partie de la population, quitte à prendre pour cela des libertés avec la rigueur scientifique qui devrait prévaloir [[highslide](5;5;;;)
La représentation économique et sociale : rôles et réalités du lobbying. Dossier réalisé par Audrey Montelimard. Février 2003.
[/highslide]]. Le lobbying des laboratoires pharmaceutiques s’en est ainsi rendu coupable à plusieurs reprises.
Il ne s’agit évidemment pas d’empêcher toute recherche contradictoire ou de bloquer systématiquement certains points de vue. Mais il y a une réelle nécessité de renforcer une expertise indépendante au service des élus.

Des élus manipulés ?

Il faut éviter de tomber dans un manichéisme extrême. S’il y a ceux qui influencent… il y a aussi ceux qui acceptent d’être influencés ! Un regard critique sur les lobbies doit se compléter d’un regard critique sur ceux qui font des copier-coller de leurs revendications dans les textes de lois ! L’indépendance des Parlementaires est gravée dans divers textes, qu’il faudrait peut-être rappeler à certains élus qui réservent un accueil bienveillant aux intérêts privés qui leur permettront de bénéficier de soutiens utiles, de renforcer leur base électorale, de financer leur campagne ou encore d’assurer leur reconversion professionnelle. Quant au chantage parfois exercé par les lobbyistes (« si vous faites passer cette loi, je délocalise »), il faut avoir le courage politique de ne pas y céder.

Vers une transparence et un contrôle réels

En l’absence de toute réglementation pour contrôler leurs activités, la Commission européenne a laissé le champ libre aux lobbyistes qui sont devenus des interlocuteurs naturels des preneurs de décisions. Ils disposent ainsi d’un accès privilégié aux institutions européennes. L’Europe reconnait ce déficit démocratique. [[highslide](6;6;;;)
Le lobbying dans une société démocratique (code européen de bonne conduite en matière de lobbying), Rapport de la Commission des questions économiques et du développement, Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, 5 juin 2009.
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Dans une société démocratique, les citoyens ont le droit de savoir quelles sont les acteurs qui influencent les décisions politiques et les votes des parlementaires. Une plus grande transparence peut responsabiliser davantage les acteurs politiques et restaurer la confiance des citoyens dans le fonctionnement démocratique des pouvoirs publics.

Aujourd’hui, la société civile et de nombreux élus insistent sur la nécessité d’une obligation de transparence et de règles déontologiques dans le lobbying européen. Il faut protéger le fonctionnement démocratique des institutions en règlementant le lobbying. Comme le souligne ALTER-EU [[highslide](7;7;;;)
Alliance for Lobbying Transparency & Ethics Regulation. Coalition de plus de 160 organisations de la société civile.
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la frontière entre vie publique et intérêts économiques est devenue tellement ténue qu’une clarification du rôle de chacun et la transparence de leurs activités respectives s’imposent.

Le Parlement européen est la première institution européenne à avoir réglementé les activités de lobby le concernant, en 2005-2006. Un registre facultatif a été instauré. La Commission, à son tour, a ouvert un registre en 2008 où

sont invités à s’inscrire (…) tous les représentants d’intérêt qui cherchent à influer sur l’élaboration des politiques et les processus décisionnels des institutions européennes.

Ils sont accessibles en ligne. La principale limite de ce registre est son caractère facultatif. Tant qu’il sera volontaire et non-obligatoire, il n’offrira pas de transparence suffisante. Au final, il s’agit plutôt d’un code de conduite non-contraignant, un geste « pour la forme », n’empêchant en rien les lobbyistes de travailler dans l’ombre.

Les choses pourraient évoluer dans les années à venir. La Commission et le Parlement négocient un registre commun et obligatoire. [[highslide](9;9;;;)
Worst Lobby Award.
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Conclusion

L’ampleur des crises actuelles nous rappelle continuellement le coût social, financier, écologique de mauvaises décisions pour une grande partie de la population mondiale, dont une majorité des populations des pays du Sud, et pour les générations futures. Est-il normal que dans le processus de décision, des associations professionnelles exercent une influence parfois plus puissante sur les élus, que les électeurs eux-mêmes?
Le fait que les intérêts particuliers puissent concurrencer l’intérêt général rend indispensable un débat public sur la question du lobbying et plus globalement, sur cette collusion croissante entre le politique et les « puissants » du monde économique. Le financement de collaborateurs d’élus par des entreprises, le cumul de mandats publics et privés, le trafic d’influence voire la corruption, le « pantouflage », les conflits d’intérêts dans les organismes d’expertise scientifique, ne permettent pas une participation équitable de tous les acteurs et faussent le jeu démocratique.
Il ne s’agit pas de prôner une interdiction complète du lobbying. S’il est du devoir du politique de mettre en place des règles qui encadrent l’activité économique, les conditions de fonctionnement de cette dernière ont atteint un degré de complexité élevé. Il est donc légitime que l’information nécessaire à la prise de décision par les régulateurs puisse émaner des acteurs concernés par celle-ci (qu’ils soient privés ou issus de la société civile). Il est légitime que les différents intérêts soient entendus. Mais cette pratique doit être institutionnalisée, et son caractère public et transparent est la condition nécessaire d’une surveillance de la société par les citoyens, directement ou par l’entremise des médias et des organisations de la société civile. C’est indispensable afin de responsabiliser davantage les acteurs politiques et contribuer à restaurer la confiance des citoyens dans le fonctionnement démocratique des institutions.
En conclusion [[highslide](10;10;;;)
La représentation économique et sociale : rôles et réalités du lobbying. Dossier réalisé par Audrey Montelimard. Février 2003.
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le lobbying doit rester un moyen d’assurer, non le triomphe des intérêts catégoriels, mais l’expression des différents intérêts particuliers. Il doit se contenter d’éclairer le pouvoir et non le soumettre à sa volonté.

Jérôme Chaplier
Directeur Politique-Education