Une des revendications de la nouvelle campagne 2023-2024 d’Oxfam-Magasins du monde est un soutien accru, notamment au niveau financier, à l’agroécologie en Belgique. Dans ce cadre, il est intéressant d’élargir la focale et d’examiner le soutien à l’agroécologie plus généralement dans le monde. Le constat global semble être celui d’une progression de la thématique, tout du moins dans les déclarations et positions officielles. Mais qu’en est-il du véritable nerf de la guerre, la question des financements ? Observe-t-on des évolutions positives dans les flux financiers, notamment dans la coopération bi et multilatérale ? Les projets financés sur le terrain sont-ils destinés à une agroécologie réellement transformatrice ou ne font-ils que repeindre en vert le classique modèle agro-industriel ?
Un premier élément de réponse se retrouve dans un rapport de la FAO, du PNUD et du PNUE[1], qui dénonçait en septembre 2021 le caractère « néfaste sur le plan social et environnemental » de la majorité des subventions publiques agricoles dans le monde. Une position commune aux trois agences onusiennes assez rare et qui souligne la révolution copernicienne encore à accomplir en matière de financements publics pour soutenir les systèmes alimentaires durables[2].
Un autre indice des faibles budgets dédiés à l’agroécologie se trouve dans un rapport du groupe d’experts de haut niveau (HLPE) du Comité pour la Sécurité Alimentaire (CSA), qui indiquait en 2019 que l’investissement public dans les approches agroécologiques était estimé à 1-1,5 % des budgets totaux consacrés à l’aide au développement et à l’agriculture[3].
Et le bilan ne semble guère meilleur dans le domaine des politiques de développement. Une publication de la CIDSE[4] et de l’Université de Coventry datant de 2020 rapportait que seuls 2.7% des fonds de coopération de l’UE transitant via la FAO, le FIDA et le PAM[5] entre 2016 et 2018 avaient soutenu la transition agroécologique. Même si l’image n’était que partielle et que la Commission a sans doute plus d’ambition au niveau bilatéral, le tableau général reste celui d’un faible soutien, comme l’ont démontré d’autres études centrées sur le Royaume-Uni (5%), la France (12.6%), la Belgique (16%) ou le Danemark (1.4%)[6].
« Un décalage entre les discours et les actes »
Comment expliquer ce décalage entre les ambitions affichées, notamment d’institutions telles que la FAO, et les engagements budgétaires en faveur de l’agroécologie ? Pour François Grenade, chargé de recherche et de plaidoyer chez Iles de Paix, « une première raison est qu’il y a toujours une longueur de retard dans les analyses, du fait notamment de problèmes d’accessibilité des données. Mais il y a aussi un décalage entre les discours et les actes de la part de ces institutions, qui ont une énorme inertie. Au-delà des simples déclarations, il faut beaucoup de temps pour que des impulsions politiques se transforment en budgets sur le terrain. On voit déjà des avancées malgré tout, à l’exemple du CGIAR, un organisme de recherche normalement plutôt favorable à l’agro-industrie, qui a récemment lancé un projet de développement et de mise à l’échelle d’innovations agroécologiques dans 7 pays différents »[7].
Selon Emile Frison, membre du panel international d’experts sur les systèmes alimentaires durables (IPES-food), « la reconnaissance de l’agroécologie comme outil pour faire face aux défis actuels s’est accélérée ces dernières années, en particulier l’an passé avec les problèmes d’accessibilité et de prix des fertilisants liés à la guerre en Ukraine. La traduction en budgets est plus lente, les programmes étant le plus souvent pluriannuels. Mais il est certain que les investissements augmentent. Si l’agroécologie est passée de mode à la FAO, du fait notamment du changement de direction, une institution telle que le FIDA investit par exemple beaucoup plus dans l’agroécologie depuis quelques années. Malgré tout, il n’y a pas de conversion à 100%, et il reste beaucoup d’approches partielles, telles que le simple développement de variétés résistantes à la sécheresse, exhibées comme de la ‘Climate Smart Agriculture’ ».
Des blocages par une série d’acteurs et de pays
Cette lenteur des évolutions s’explique aussi par de nombreuses résistances au sein même de ces institutions, à l’exemple de la DG INTPA[8] de la Commission européenne, où les défenseurs de l’agroécologie, de plus en plus nombreux, sont confrontés aux partisans des approches dominantes.
Les lobbys agro-industriels exercent aussi bien évidemment un intense tir de barrage. F. Grenade : « Ce sont toujours les mêmes techniques. D’abord le discrédit, et maintenant que l’agroécologie est plus communément acceptée, la récupération. Un lobby pro OGM tel que l’Alliance for Science avait auparavant un discours très radical sur l’agroécologie, l’accusant notamment de néocolonialisme et de lubie écologique des pays du Nord. Cela s’est transformé en argumentaire expliquant en quoi les OGM sont indispensables à l’agroécologie. De manière plus générale, une manière d’agir prégnante est la fragmentation des espaces de discussion, qui diminue la légitimité d’espaces tels que le Comité pour la Sécurité Alimentaire, qui porte pourtant la voix de la société civile, des paysans et des peuples autochtones ».
Cette combinaison de freinage et de dilution est aussi illustrée par les négociations ayant suivi la publication du rapport du HLPE sur l’agroécologie en juin 2019. « La négociation des recommandations politiques découlant du rapport prend normalement quelques mois » explique E. Frison. « Elle a duré ici plus de 2 ans, du fait de la résistance de grands pays exportateurs tels que les Etats-Unis et l’Argentine. Ces pays poussaient également pour ne jamais parler d’agroécologie seule, y ajoutant systématiquement ‘autres approches novatrices’, tout en bloquant les revendications les plus avancées ».
L’agroecology coalition, une nouvelle structure internationale
Une nouvelle structure importante pour l’avancée de cette question des financements de l’agroécologie, l’agroecology coalition, a connu des résistances similaires. « Elle a été créée en marge du controversé Sommet sur les Systèmes Alimentaires [SSA] des Nations Unies » détaille E. Frison, par ailleurs coordinateur par intérim de cette coalition. « En l’absence de toute mention de l’agroécologie dans l’agenda du pré-sommet en mai 2021, nous avons poussé, notamment via le groupe des amis de l’agroécologie, pour organiser une session du pré-sommet. Elle a eu beaucoup de succès, malgré les tentatives du secrétariat du sommet de garder la main et de la diluer parmi d’autres sessions. C’est durant cette session que la décision a été prise de créer l’agroecology coalition, et ce indépendamment des décisions du SSA en septembre suivant. Elle regroupe aujourd’hui 43 pays, 3 structures régionales [ndlr : l’UE, l’UA et la CEDEAO[9]] et plus d’une centaine d’organisations ».
Malgré cette dynamique, « il y a un débat au sein des mouvements sociaux sur le fait de rejoindre ou non cette coalition » alerte F. Grenade. « Elle est née via un espace, le SSA, dont beaucoup contestent la légitimité, cf. le manque de clarté sur la gouvernance et la place du secteur privé. En même temps, c’est le principal lieu de discussion sur l’agroécologie au niveau international. Et même s’ils ne seront certainement pas suffisants, il existe des garde-fous pour y entrer, tel le fait de devoir reconnaitre les 13 principes du HLPE ».
Le développement d’un nouvel outil d’évaluation des portefeuilles
L’un des cinq groupes de travail créés par la coalition traite spécifiquement de la question des investissements dans l’agroécologie, en particulier du développement d’un outil d’analyse des flux plus pertinent et plus facile d’utilisation que ceux existants. Nina Moeller, chercheuse au Centre pour l’agroécologie, Eau et résilience (CAWR) de l’université de Coventry est l’une des pionnières des travaux sur le sujet. « Dans un article de 2018, nous avons développé une méthodologie sur l’aide au développement du Royaume-Uni. Elle a été reprise par de nombreuses autres études, mais de manière hétérogène et elle s’est vite révélée insatisfaisante : il était difficile de catégoriser comme agroécologiques ou non des projets, dont les données étaient par ailleurs très fastidieuses à collecter. L’échelle de Gliessman utilisée amène par ailleurs trop facilement à une progression linéaire, des aspects environnementaux aux aspects socio-politiques de l’agroécologie. Or il y a beaucoup de projets qui abordent ces aspects en même temps ou dans l’ordre inverse ».
Afin de mieux capturer la diversité et la qualité des flux financiers, l’Université de Coventry et le CIDSE ont proposé un nouvel outil lors d’une conférence à Berlin en juin 2022. N. Moeller précise : « Une sorte de communauté de pratiques, qui incluent des organisations de la société civile mais aussi beaucoup de bailleurs, s’y est mise d’accord, assez rapidement, sur notre ‘agroecology assessment marker’. Contrairement à un outil tel que TAPE de la FAO, plus adapté à l’évaluation de projets de terrain, ce marqueur permet d’évaluer les flux d’un large portfolio de projets, au regard des 13 principes du HLPE. Après avoir encodé une note allant de 0 (‘business as usual’) à 2 (agroécologie transformatrice), l’outil calcule, également sur base des budgets alloués, une note globale quantifiant le caractère agroécologique des projets. L’outil est plus complexe qu’auparavant mais donne une image plus holistique et comparable, d’autant qu’il sera bientôt accessible en open source sur le net. Surtout, on observe un réel intérêt et une adhésion de la part de certains bailleurs, ce qui constitue un vrai changement et un signe de leur volonté de mieux suivre leurs investissements vers l’agroécologie ».
E. Frison indique par ailleurs que « l’outil proposé devrait faciliter et encourager l’examen, en plus des investissements des bailleurs de fonds, ceux de certains pays dans leurs propres politiques agricoles, un autre des objectifs du GT investissements de l’agroecology coalition ».
Financements nationaux et régionaux : l’exemple de 3AO en Afrique de l’Ouest
Cet outil devrait par exemple être très utile à l’alliance 3AO, l’Alliance pour l’Agroécologie en Afrique de l’Ouest. Née d’un rapprochement entre le ROPPA[10] et IPES-Food, l’une des logiques de sa création était de se concentrer, au-delà des grands principes et discussions au niveau international, sur l’opérationnalisation de l’agroécologie dans les systèmes alimentaires à un niveau régional. Lors du deuxième forum 3AO de décembre 2022 en Guinée Bissau, « les discussions abordaient davantage la question des moyens effectifs d’accélérer la transition agroécologique », dixit Dominique Morel, responsable des partenariats au Sénégal chez SOS Faim. Selon elle, « 3AO est une plateforme très ouverte, avec des acteurs issus de la société civile et des organisations paysannes, mais aussi des bailleurs tels que le FIDA ou l’AFD. La plateforme permet à ces derniers d’entendre des recommandations de la part des autres acteurs, mais aussi pour les plus sensibilisés, de s’assurer que leurs financements sont bien dirigés vers l’agroécologie ».
De fait, le chantier est immense en matière de budgets nationaux alloués à l’agroécologie. D. Morel : « De manière générale, il n’existe en Afrique de l’Ouest que très peu de mécanismes de financement étatiques pour l’agriculture, à l’exception de quelques subventions aux semences et engrais, ou d’aides à la transformation via des agropoles dans des pays comme le Burkina Faso ou le Sénégal ». Ces deux pays font office de précurseurs en matière d’agroécologie, le premier ayant instauré des points focaux agroécologie au sein du ministère de l’agriculture tandis que le second destine 10 % de ses subventions en intrants aux engrais biologiques[11]. En l’absence de réelles stratégies spécifiques à l’agroécologie dans les autres pays, le groupe de travail de 3AO sur les financements ne peut que faire le constat de la faiblesse des moyens dédiés, un problème exacerbé par la recherche de résultats immédiats chez les responsables politiques[12].
Les progrès sont plus notables au niveau supranational d’après E. Frison, pour qui « l’alliance a permis de dynamiser le plaidoyer et d’encourager le dialogue sur l’agroécologie, dans un contexte de relatif isolement des acteurs. L’un des résultats est que la CEDEAO reconnait la 3AO comme un interlocuteur légitime (elle finance d’ailleurs son secrétariat) et que les bases d’une stratégie régionale ont été discutées lors de la conférence de décembre 2022. Cela constitue, entre autres, une première étape vers plus de financements ».
Rendre les financements plus accessibles
Une difficulté constatée par 3AO est le défi que constitue la gestion administrative de gros volumes financiers. En effet, les projets de bailleurs, bilatéraux mais surtout multilatéraux, sont le plus souvent surdimensionnés pour les organisations de terrain, pourtant les plus susceptibles de mettre en œuvre des projets holistiques du point de vue agroécologique d’après E. Frison. « Beaucoup des actions intéressantes sont menées par des organisations paysannes ou de la société civile. Mais ces structures ont des besoins en financements très modestes, quand des programmes comme ceux de la CEDEAO ont des minimas beaucoup plus élevés et n’ont pas la capacité de gérer un grand nombre de projets. C’est la raison pour laquelle l’Agroecology Fund [ndlr : une coalition d’une trentaine de fondations philanthropiques], vient de créer des fonds régionaux, afin de décentraliser la gestion de ces financements. Il en existe par exemple au Mexique, en Inde et deux sont en train d’être structurés pour l’Afrique de l’Est et de l’Ouest ».
C’est dans une logique similaire qu’il serait intéressant de développer les financements de la coopération indirecte, souvent davantage dédiée à l’agroécologie transformatrice, comme le montre par exemple le cas de la coopération belge. F. Grenade : « Selon une étude commandée par la Coalition Contre la Faim (CCF), les 16% de financements consacrés à l’agroécologie s’expliquaient en grande partie par le niveau élevé de budgets gérés par les acteurs de la coopération non gouvernementale [ndlr : qui constituaient 27,8% des montants analysés, dont 48% soutenant l’agroécologie[13]] ». Cependant, ce constat n’est d’après lui pas nécessairement généralisable, dans la mesure où « les ONGs belges bénéficient de marges de manœuvre plus importantes que dans d’autres pays ». Par ailleurs, E. Frison estime que « le problème de travailler uniquement avec des ONG est que les gouvernements ne se sentent pas aussi impliqués et incités à développer des politiques agroécologiques. Il existe donc une forme de complémentarité avec les programmes bilatéraux directs ».
Vincent Dauby, responsable agroécologie et souveraineté alimentaire à la CIDSE, estime qu’une autre cible importante, est celle « des délégations européennes de chaque pays », en plus du cadre pluriannuel de financement de l’UE en cours de révision. « Ces délégations doivent être sensibilisées à l’agroécologie tout en étant accompagnées dans la sélection et l’évaluation des projets, actuellement très axées sur des aspects tels que les retours sur investissements ».
La piste des financements climat
Enfin, un autre constat est qu’un nombre croissant de financements internationaux sont axés sur les questions climatiques, ce qui constitue une opportunité de fonds supplémentaires, mais présente aussi des risques d’approches trop partielles de l’agroécologie. D’après V. Dauby, « il existe des risques d’approches trop techniques et centrées sur le carbone, raison pour laquelle la société civile pousse pour la promotion de principes plutôt que de pratiques agroécologiques dans les négociations climat ». Du point de vue des financements, l’agroecology assessment marker cité plus haut devrait aussi être utile selon E. Frison pour « concevoir des projets considérant de manière holistique les 13 principes HLPE de l’agroécologie ».
Le Fonds Vert pour le Climat est un exemple de fonds présentant des opportunités de volumes financiers croissants. D’après N. Moeller, « il référence maintenant l’agroécologie dans ses lignes directrices. Mais les stratégies nationales, notamment les Contributions déterminées au niveau national (NDCs), sont cruciales pour l’orientation des projets. Il faut donc aussi les influencer afin de davantage les aligner sur l’agroécologie ». Le Fonds Vert présente de plus le même problème de « gros volumes financiers, difficiles à canaliser vers des initiatives de petite envergure » explique E. Frison. « Il y a là toute une réflexion à avoir sur la complémentarité entre différentes approches. Lorsqu’ils sont investis dans des infrastructures de transport ou de transformation, ces financements peuvent être utiles pour l’acheminement de produits agroécologiques vers les marchés ». Un autre problème d’après lui est que « la plupart des financements climat sont focalisés sur les forêts car il y est plus facile d’estimer et de vérifier le stockage de carbone que dans des systèmes agroécologiques. Il faut donc faire un travail supplémentaire de recherche dans ce domaine, en plus de sensibiliser les décideurs politiques à l’agroécologie et à ses bénéfices pour le climat ».
Ces exemples illustrent la nécessité d’améliorer non seulement les volumes, mais également la qualité des financements dédiés à l’agroécologie, ce y-compris en Belgique. Une étude de la CIDSE et du CAWR de l’université de Coventry liste des pistes de développement dans ce domaine, en mettant l’accent sur les dimensions socio-politiques, la co-gouvernance, l’égalité des droits, ou encore le caractère flexible, multidimensionnel et à long terme du suivi des projets financés[14].
Patrick Veillard
Notes
[1] La FAO est l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (de l’anglais Food and Agriculture Organization). Le PNUD et le PNUE sont respectivement les Programme des Nations Unies pour le Développement et pour l’Environnement.
[2] Le rapport indique plus particulièrement que 87% des $540 milliards versés par an aux producteurs agricoles ont un effet de distorsion sur les prix ou sont nuisibles à la nature et à la santé. UNEP, UNDP, FAO. 14/09/2021. Une opportunité de plusieurs milliards de dollars : réorienter le soutien agricole pour transformer les systèmes alimentaires.
[3] HLPE. 2019. Approches agroécologiques et autres approches novatrices. Pour une agriculture et des systèmes alimentaires durables propres à améliorer la sécurité alimentaire et la nutrition.
[4] Coopération Internationale pour le Développement et la Solidarité (organisation faîtière des agences de développement catholiques d’Europe et d’Amérique du Nord).
[5] Le FIDA (pour Fonds International de Développement Agricole) est une institution des Nations Unies dont la vocation est d’aider financièrement les pays en développement dans leur développement agricole et rural. Le PAM (pour Programme Alimentaire Mondial) est l’organisme d’aide alimentaire de l’ONU et de la FAO.
[6] Coventry University, CIDSE. September 2020. Analysis of funding flows to agroecology. The case of European Union monetary flows to the United Nations’ Rome-based agencies and the case of the green climate fund.
[7] CGIAR. 10/02/2023. 2022 highlights of the CGIAR Initiative on Agroecology.
[8] La DG INTPA (de l’anglais Directorate-General for International Partnerships) est la direction générale de la Commission européenne responsable de la mise en œuvre des programmes et projets d’aide au développement.
[9] L’UA (Union Africaine) et la CEDEAO (Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest) sont des organisations régionales en Afrique.
[10] Réseau des organisations paysannes et de producteurs d’Afrique de l’Ouest.
[11] SOS Faim. 09/02/23. Agroécologie : les paysan.ne.s de l’Afrique de l’Ouest n’attendent plus et avancent.
[12] 3AO. Décembre 2022. Développement de mécanismes de financement et moyens nécessaires à la transition agroécologique. Restitution du groupe 4. Forum de Guinée Bissau.
[13] CCF. Mars 2020. Pour une aide publique au développement belge qui soutienne la transition agroécologique. Policy Brief.
[14] Coventry University, CIDSE. Avril 2021. Réorienter les financements au service de l’agroécologie. Transformer l’aide au développement pour soutenir l’agroécologie. Note politique.
