Trois analyses sur les marchés publics durables
En tant qu’organisation active sur la thématique de la consommation responsable et comptant parmi ses moyens d’action l’interpellation des responsables politiques, il est assez logique qu’Oxfam-Magasins du monde choisisse de travailler sur la question de la durabilité des marchés publics.
Cette question permet de se pencher sur les choix de consommation des pouvoirs publics. Cet aspect de la consommation responsable est complémentaire de l’approche de l’acte individuel de consommation des citoyens, dans la mesure où elle vise grosso modo le même objectif de durabilité de la consommation quotidienne. Mais la nature collective et la position des pouvoirs publics dans la société font que ceux-ci ont un rôle particulier à jouer, qui dépasse largement la question du volume de leur consommation et concerne en fait leur rôle de garant du bien commun et des intérêts de la société.
Avec cette première analyse sur les marchés publics durables, notre objectif est de présenter de manière générale les enjeux attachés aux choix de consommation des pouvoirs publics. Les deux analyses qui la suivront seront consacrées à des questions plus précises : le cadre juridique et le mode de décision sur les marchés publics d’une part, les perspectives et initiatives en la matière d’autre part.
Les marchés publics : en quelques mots
Définition et domaine d’analyse choisi
La notion de marché public est relativement simple à saisir. « Le marché public constitue un contrat à titre onéreux conclu entre un pouvoir adjudicateur, tel qu’une commune ou un centre public d’action sociale, et un opérateur économique, public ou privé, en vue d’assurer au profit de ce pouvoir adjudicateur une prestation de travaux, de fournitures ou de services » [highslide](1;1;;;)L’ABC des marchés publics, publication de la Région wallonne.[/highslide]. Autrement dit, les marchés publics désignent les actes de consommation des pouvoirs publics. Dans leur fonctionnement, ceux-ci sont en effet très régulièrement amenés à poser des choix de consommation, en fonction de critères et de procédures donnés.
Selon la loi belge sur les marchés publics, cette consommation se divise en trois catégories. Elle peut concerner des travaux (réalisés par un entrepreneur), des fournitures (mise à disposition de produits via la location, la vente ou le leasing) ou des services (divisés en 27 catégories différentes). Dans le cadre de cette analyse, nous nous intéresserons uniquement à la deuxième catégorie citée et, plus précisément, à l’achat de produits par les pouvoirs publics.
Les produits qui font l’objet de ces marchés sont évidemment très divers : il peut s’agir des agendas qu’une administration régionale décide de fournir à son personnel, des véhicules utilitaires qu’une commune souhaite renouveler, des fruits et légumes frais achetés par un CPAS, des casques pour para-commandos commandés par le Service Public Fédéral de la Défense Nationale, etc. Une brève consultation du bulletin des adjudications, banque de données mise à jour par le Service Public Fédéral (SPF) Justice, qui reprend l’ensemble des appels d’offres lancés par les pouvoirs publics belges, donne un aperçu du nombre et de la diversité des marchés publics [highslide](2;2;;;)Le bulletin des adjudications est consultable en ligne : http://www.ejustice.just.fgov.be/bul/bulf.htm[/highslide] .
Des marchés publics durables
Pour Oxfam-Magasins du monde, il est indispensable que les marchés publics soient durables. De manière générale, la notion de marchés publics durables recouvre les pratiques d’achat public orientées par la recherche des impacts sociaux et environnementaux négatifs les plus faibles possibles. Donc, en plus de la prise en compte de critères classiques comme le prix ou les délais de livraison, il s’agira d’orienter les choix de consommation publique en fonction de l’importance de leurs coûts sociaux et environnementaux.
Dans une vision plus ambitieuse, l’objectif ne sera pas de viser les externalités négatives les plus faibles, mais de chercher à créer ou renforcer les externalités positives. Dans cette logique, les adjudicateurs de marchés doivent aller jusqu’à donner une priorité aux critères sociaux et environnementaux par rapport aux autres critères de sélection. D’une certaine manière, cette logique revient à compenser la différence éventuelle de prix que peut entraîner le recours à des méthodes durables de production et de commercialisation.
Très clairement, favoriser les critères sociaux et environnementaux nécessite un choix politique fort, qui rompt avec les pratiques les plus classiques en la matière. Pour être concrétisé, un tel choix implique aussi de définir des critères de durabilité. Pour ce faire, une certaine expertise doit être développée par les pouvoirs publics sur les options durables existantes, afin que les appels d’offre soient réalistes, tout en étant ambitieux. Pour que sa demande puisse être satisfaite, un adjudicateur de marché ne pourrait en effet pas exiger d’un hélicoptère qu’il fonctionne à l’énergie solaire ou de bananes qu’elles soient produites en Wallonie !
Marchés publics : les enjeux de la durabilité
Les enjeux attachés aux marchés publics sont loin d’être anodins. L’exigence de durabilité des marchés publics se justifie sur différents plans, qui correspondent chacun à un rôle distinct des pouvoirs publics.
Un levier économique : l’Etat acheteur
Le rôle d’acheteur des pouvoirs publics est le premier qui vient à l’esprit. Et, c’est un fait : l’Etat est un gros acheteur. Les marchés publics représentent 16,3% du PIB de l’Union européenne [highslide](3;3;;;)Source : site internet de l’Union européenne, http://europa.eu/publicprocurement/index_fr.htm[/highslide], soit 1 500 milliards d’euros par an. En Belgique, les pouvoirs publics investissent annuellement plus de vingt milliards d’euros dans les marchés publics, toutes catégories confondues [highslide](4;4;;;)Source : Service Public Fédéral Chancellerie du Premier Ministre,http://chancellerie.belgium.be/fr/coordination_et_affaires_juridiques/marches_publics/index.jsp[/highslide]. Avec de tels volumes, les politiques dans le domaine des marchés publics peuvent donner des impulsions aux effets réels, dans un sens ou dans un autre. S’il est évident que ces 16,3% du PIB européen ne sont pas orientés par une seule entité et donc pas dans une direction unique, les marchés publics sont néanmoins un enjeu important sur le plan commercial. Très concrètement par la demande de produits que leur consommation génère, les pouvoirs adjudicateurs qui définissent une politique d’achat durable peuvent contribuer à consolider ou à renforcer les initiatives économiques axées sur l’élimination des impacts sociaux et environnementaux négatifs.
Cet aspect est évidemment très important, spécialement dans un contexte commercial de compétition entre acteurs économiques ne favorisant pas nécessairement l’émergence d’initiatives novatrices. D’autant plus que le développement de ces initiatives nécessite souvent une prise de risque sur le plan financier. Il est clair que pour exister et se développer, les initiatives durables doivent trouver des débouchés commerciaux. Or, des critères exigeants de marchés publics peuvent précisément favoriser la création de ces débouchés et de la sorte stimuler la recherche et la croissance des alternatives durables. En orientant une partie du marché via une action sur leur demande de produits, les pouvoirs publics peuvent ainsi devenir des « faiseurs de marché » et orienter l’offre de produits. Par exemple, lorsque des pouvoirs publics exigent que les produits alimentaires qu’ils achètent soient issus de l’agriculture biologique, ils obligent les entreprises qui veulent les fournir à développer une offre de produits bio.
Un levier symbolique : l’Etat exemplaire
Nous faisons ici référence à un autre aspect fondamental des marchés publics : l’opportunité qu’ils donnent aux pouvoirs publics de jouer un rôle d’exemple pour l’ensemble de la société, en tant que gestionnaires du bien commun.
Via leurs pratiques de consommation et leur communication sur ces pratiques, les pouvoirs publics peuvent jouer un rôle d’exemple non seulement en direction des citoyens, mais aussi vis-à-vis des entreprises. En mettant en œuvre une politique d’achat durable, l’acteur public montre aux entreprises que des moyens d’action existent. Ainsi, quand une administration choisit de proposer une alimentation locale et équitable à ses employés, elle démontre aux entreprises que des choix de consommation durable sont à la portée des acteurs collectifs et leur indique par la même occasion des moyens concrets d’action.
Vis-à-vis des citoyens et de manière assez proche, les pouvoirs publics peuvent contribuer à renforcer la crédibilité des alternatives durables, par l’affectation de moyens financiers issus de la richesse de la société. Mais le rôle des pouvoirs publics par rapport aux citoyens est aussi plus directement politique, dans la mesure où il est question de la manière dont les acteurs s’appuyant sur une légitimité démocratique assument des tâches qui leur ont été confiées par les citoyens. Ce sont en effet les citoyens qui choisissent les gouvernants responsables des politiques d’achat public. L’achat de produits par les pouvoirs publics ne peut donc pas être déconnecté de la prise en compte du bien commun.
Un levier juridique : l’Etat législateur
Un autre rôle de l’Etat se situe au niveau de sa fonction de définition d’un cadre juridique sur les marchés publics. Lorsqu’une autorité publique pose un acte de consommation, elle ne le fait pas n’importe comment. Elle doit en effet suivre certaines règles. Ici, avec l’idée d’ « Etat législateur », nous visons en particulier les autorités responsables de la définition du cadre légal sur les marchés publics. Cet aspect sera davantage développé dans l’analyse « Marchés publics : qui décide ? », mais mérite d’être d’ores et déjà évoqué, en raison de l’importance du levier juridique d’action qui y est attaché.
Par leur prérogative en la matière, les autorités qui définissent le cadre juridique ont une influence décisive sur l’ensemble des marchés publics. Ainsi, ne mener aucune politique d’achat public responsable revient à laisser chaque pouvoir adjudicateur décider d’introduire ou non des considérations sociales et environnementales dans ses achats. D’une certaine manière, on privilégie de la sorte le jeu du marché, en évitant la prise en compte contraignante de critères sociaux et environnementaux et en laissant la possibilité de faire du prix des produits l’argument central d’attribution des marchés.
Par contre, des orientations tout autres peuvent mener à l’établissement de règles obligeant les pouvoirs publics à tenir compte de critères de durabilité dans leurs achats. De même, choisir de définir précisément des critères de durabilité – et donc éventuellement de favoriser les initiatives les plus ambitieuses – est une approche bien différente de celle consistant à mettre toutes les initiatives de durabilité dans le même panier, alors que leur contenu peut varier considérablement. Dans les faits, une définition peu précise revient à mettre directement en concurrence des produits ne répondant pas aux mêmes exigences sociales et environnementales. Le risque est donc grand de voir le critère du prix favoriser les initiatives les moins rigoureuses.
Cela ne fait aucun doute : dans le domaine des marchés publics comme dans beaucoup d’autres, la définition d’un cadre juridique a un impact considérable et est révélatrice des valeurs et des priorités portées par les autorités en place.
Un levier politique : l’Etat promoteur
C’est également sur base des valeurs et des priorités qui sous-tendent leur action que les autorités publiques peuvent décider d’agir de manière non contraignante pour favoriser le développement de marchés publics durables.
Cette action peut se concentrer sur les adjudicateurs de marché, en les formant et les informant sur les enjeux et les dimensions pratiques de la durabilité des marchés publics. Elle peut aussi viser à développer et à soutenir l’offre, de manière à rendre les acteurs des filières durables à même de répondre aux appels d’offres des pouvoirs adjudicateurs. Ceci peut notamment consister à transmettre à ces acteurs des informations sur les besoins auxquels les marchés publics doivent répondre en termes de consommation, ou à encourager et soutenir le développement de filières alternatives plus durables.
L’Etat : un acheteur pas comme les autres
L’existence de ces différents niveaux d’action – et des rôles qui y sont attachés – permet de souligner la spécificité des pouvoirs publics en tant qu’acheteurs collectifs.
Dans cette analyse, nous avons voulu souligner, chiffres à l’appui, le fait que les pouvoirs publics sont de gros consommateurs. Ce constat est important, dans la mesure où il permet de montrer que le levier de l’Etat en tant qu’acheteur est d’une force potentiellement considérable. Il ne s’agit pourtant pas d’une spécificité de l’Etat, d’autres grands acheteurs collectifs existant par ailleurs (entreprises, syndicats, ONG, etc.).
Les trois autres leviers cités (symbolique, juridique et politique) sont eux spécifiques aux pouvoirs publics. Ils permettent de considérer la question de la durabilité des marchés publics à partir d’une approche large, dépassant le cadre des achats d’un adjudicateur et touchant à des enjeux globaux. En effet, il ne s’agit plus seulement d’évaluer la durabilité de pratiques d’achat prises isolément, mais de considérer la manière dont les pouvoirs publics peuvent donner des impulsions à des modes de production et de commercialisation tenant compte des défis sociaux et environnementaux. Aussi, dans notre approche de la durabilité des marchés publics, nous tiendrons compte de l’existence et de la complémentarité de ces quatre leviers.
François Graas
Service politique
