Introduction
En décembre 2013, l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) concluait l’accord dit de Bali. Cet accord aurait pu faire croire à la renaissance du multilatéralisme en matière commerciale (i.e. la négociation d’accords commerciaux dans un cadre global, plutôt que de pays à pays ou entre blocs économiques) et de ce que l’on appelle le cycle de négociations de Doha (du nom dans la ville dans laquelle elles ont été entamées en 2001).
En réalité, rien n’est moins sûr. D’une part, le texte de Bali ne constitue qu’un accord a minima, couvrant à peine 10 % du projet initial de Doha[1.L’accord de Bali est le premier accord douanier global conclu depuis la création de l’OMC. Néanmoins, seules la facilitation des échanges, l’agriculture et l’aide au développement sont (partiellement) couvertes dans l’accord. Le principe de facilitation des échanges prévoit notamment de simplifier les procédures douanières, d’en raccourcir les délais et d’accroître la transparence. Source : Le Monde. 28/11/2014. L’OMC sort de l’impasse.]. D’autre part, le nombre d’accords de libre-échange (ALE), bilatéraux et régionaux, en cours de négociation dans le monde ne diminue pas, bien au contraire. En janvier 2012, le Comité des accords de libre-échange régionaux de l’OMC recensait ainsi, de par le monde, plus de 500 ALE[2. RPUE. Les Accords de libre-échange. http://www.rpfrance.eu/.]. L’Union européenne (UE) s’inscrit pleinement dans cette dynamique puisqu’elle multiplie les nouveaux accords, en particulier avec les pays en développement (PED).
Malgré les objectifs affichés par la Commission européenne – le développement du Sud et la réduction de la pauvreté[3. Accord de Cotonou, article 1.] – cette dynamique de libéralisation n’est pas sans soulever certaines inquiétudes. Le Parlement européen soulignait ainsi en 2006 que « la libéralisation du commerce entre des partenaires inégaux à des fins de développement s’est révélée dans le passé inefficace et même contreproductive » [4. Parlement Européen. 2006. L’impact sur le développement des accords de partenariat économique.].
Qu’en est-il réellement aujourd’hui ? Les accords négociés récemment changent-ils la donne ? Cette analyse donne un aperçu de l’impact des accords commerciaux négociés par l’Europe sur le développement des pays du Sud, sous l’angle notamment de la sécurité alimentaire.
Pourquoi les pays du Sud négocient-ils de tels accords ?
Premier constat, la majorité des pays en négociation ou ayant signé un accord avec l’UE sont des pays en développement (PED), certains tombant même dans la catégorie des pays les moins avancés (PMA). Le plus souvent importateurs nets d’aliments, ils concentrent l’essentiel de la pauvreté et de l’insécurité alimentaire à l’échelle mondiale. Etant donné le rapport de force très inégal avec l’UE, une question que l’on peut se poser est de savoir pourquoi ces pays se lancent dans ce type de négociations.
En effet, nombre d’entre eux bénéficient déjà de préférences commerciales de la part de l’UE. C’est ce que l’on appelle le système de préférences généralisées (SPG), qui permet à l’UE de déroger aux règles de l’OMC – règles selon lesquelles tout avantage commercial accordé par un membre de l’OMC à un autre est directement étendu à tous – en accordant des préférences commerciales non-réciproques et positivement discriminatoires à l’attention des PED. C’est particulièrement vrai des PMA, qui ont déjà un accès presque total au marché européen via un SPG spécial dit TSA (« tout sauf les armes »)[5. Le régime SPG est accordé par l’UE à tous les PED et offre une suppression des droits de douane pour un tiers des lignes tarifaires environ. Un autre régime est celui des SPG+. Il s’adresse également aux PED mais son attribution est conditionnée au respect de certains traités internationaux qui portent sur les droits de l’homme et la protection de l’environnement. Ce régime SPG+ octroie une suppression de plus de 60% des droits de douane pour les exportations de ces pays vers l’UE. Enfin le régime SPG-TSA donne un accès total (i.e. sans droits de douane) pour tous les produits issus des PMA, à l’exception des armes.].
Parmi les raisons diverses et multiples qui expliquent que de tels accords soient négociés, on peut relever celles-ci :
- les préférences de type SPG ne couvrent pas tous les produits, en particulier les produits agricoles transformés[6. C’est ce que l’on appelle l’escalade tarifaire, c’est-à-dire le fait d’imposer des taxes croissantes à l’importation en fonction du degré de finition du produit. Ce type de mesure est un moyen pour les pays industrialisés de protéger leurs industries à haute valeur ajoutée, ce qui a pour conséquence d’empêcher les PED de développer leur propre industrie et de les enfermer dans un statut d’exportateur de matière première. Source : Oxfam-Wereldwinkels. 05/2014. Onrecht in de handelsregels.];
- certains pays y voient une opportunité de s’arroger un accès plus favorable au marché européen, si possible avant les autres pays (stratégie dite « offensive ») ;
- un ALE avec l’UE peut également être un moyen pour un PED de repousser le phénomène d’érosion des préférences, c’est-à-dire de contrer la diminution relative des avantages commerciaux (par exemple un régime de type SPG), liée à la multiplication des autres ALE (stratégie dite « défensive »).
Une grande diversité d’accords
Un autre constat est qu’en fonction des négociations ayant lieu entre les différentes parties, il existe une large gamme de modalités d’accords. Ainsi, l’interprétation des règles de l’OMC, qui autorisent les ALE mais à la condition d’une ouverture de « substantiellement tout le commerce » et sur « une durée raisonnable », n’est pas uniforme.
En général, la libéralisation concerne 90% des échanges, le plus souvent 100% de suppression de droits de douanes du côté du pays industrialisé (ex. UE), contre 80% pour l’autre partie. Mais les exceptions sont nombreuses, à l’exemple du Mexique, qui ne libéralise que 56% de ses lignes tarifaires (contre 90% pour l’UE).
La période de libéralisation s’étend parfois bien au-delà des 10 ans préconisés par l’OMC (25 ans par exemple dans le cas de l’accord de partenariat économique Cariforum), selon des modalités et calendriers très variables (réduction brutale à 0% ou bien de manière plus progressive).
Il existe également de nombreuses différences dans les clauses d’application des accords : clauses de traitement plus favorable, de sauvegarde bilatérale, de statu quo, de suppression des taxes à l’export, de révision, etc. La clause de statu quo précise par exemple que les droits de douane appliqués par les pays du Sud à l’entrée en vigueur d’un accord ne pourront pas être augmentés après la signature de l’accord. Dans le cas de l’UE, ce type de clauses concerne 17 accords commerciaux. Pour les PED concernés, elle supprime toute marge de manœuvre dans la fixation et l’évolution des droits de douane, contrairement aux règles OMC (qui permettent de faire varier ces droits dans la limite d’une valeur maximum, le droit consolidé).
Ce type de clauses contraignantes n’est pas justifié par les accords internationaux existants et montre la fermeté dont fait preuve l’UE dans les négociations pour défendre ses intérêts. Elle est par contre généralement beaucoup moins exigeante et précise en ce qui concerne les principes politiques (bonne gouvernance, droits de l’Homme, etc.) et les objectifs de coopération (agriculture, normes, infrastructures, etc.). Seuls quelques accords mentionnent ces volets, et pour ceux qui le font, les objectifs restent vagues et les budgets inexistants, en contraste avec le caractère contraignant des dispositions commerciales.
De nombreux impacts indirects
On le voit, l’UE ne se prive pas de profiter de sa puissance économique et de l’attrait de son immense marché de consommation pour imposer des conditions défavorables aux pays du Sud dans ses accords commerciaux. Mais même dans le cas d’un rapport de force plus favorable, le principe même de ces accords peut poser différents problèmes.
Ainsi, il est clair que la libéralisation liée à ces accords entraine des pertes importantes de recettes fiscales pour les États concernés (via la suppression des droits de douane mais aussi la suppression des taxes à l’export), alors que les produits de douane constituent souvent une part très importante de leur budget.
Un autre aspect négatif concerne les pertes de marge de manœuvre politique des gouvernements des pays du Sud. La marge de manœuvre politique (ou “policy space”) est définie par la Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le Développement (CNUCED) comme « la marge d’action dont les pays jouissent en matière de politique économique intérieure, en particulier dans les domaines du commerce, de l’investissement et du développement industriel ». Il s’agit donc de la capacité d’un gouvernement de choisir la meilleure combinaison de politiques économiques pour parvenir à des objectifs de développement déterminés[7. CNUCED. 2004. Rapport 2004 sur les pays les moins avancés : commerce international et réduction de la pauvreté.]. De ce point de vue, les ALE sont des textes juridiques qui restreignent ou interdisent certains instruments de politique économique, via les clauses spéciales et traités internationaux auxquels ils font référence.
Enfin, les différentiels de compétitivité entre l’agriculture familiale des pays du Sud et l’agriculture intensive des pays industrialisés favorisent les exportations agricoles de ces derniers. Cela a de nombreuses conséquences sur le développement rural, la pauvreté et la sous-alimentation des pays du Sud. Cela les pousse notamment à davantage se spécialiser sur quelques produits d’exportation non vivriers (ex. café, cacao), ce qui peut augmenter considérablement les risques de crise alimentaire[8. CNUED. 2004. Rapport 2004 sur les pays les moins avancés : commerce international et réduction de la pauvreté.].
Un impact sur l’intégration régionale du Sud
Un autre impact, peut-être l’un des plus importants, concerne l’intégration régionale des pays du Sud. Comme la CNUCED l’a démontré dans divers rapports, cette intégration « Sud-Sud » constitue un important facteur de développement, notamment par effet d’allocation plus efficace des ressources (économies d’échelle) et d’accumulation des facteurs de production (technologie, capital, main d’œuvre)[9. UNCTAD. 2007. Trade and Development Report 2007 – Regional cooperation for development.].
Or, la plupart des ALE ne respectent pas, mais au contraire morcellent les accords commerciaux régionaux existants, en s’adressant à des zones / pays différents. L’UE a par exemple finalisé des accords individuels avec le Pérou et la Colombie, en lieu et place d’un accord global avec la Communauté Andine des Nations (CAN), ce qui empêche la mise en place dans cette dernière d’une union douanière. De même, les négociations de l’UE pour un accord avec l’ASEAN (zone de libre-échange de l’Asie du Sud-Est) ont été suspendues, ce qui a conduit à la négociation d’accords bilatéraux individuels[10. Seuls les accords en négociation avec le Mercosur et les pays du Golfe respectent les intégrations existantes, ainsi que les accords de partenariat économique (APE) avec l’Afrique de l’Ouest (mais sur le tard et de manière quelque peu forcée).].
Les différences de calendrier de libéralisation, la présence de clauses de traitement plus favorables, la complexification des prélèvements communautaires ou des règles d’origine : pour toutes ces raisons, la conclusion d’ALE individuels ralentit ou prévient l’intégration régionale.
Enfin, les ALE tendent à capter l’essentiel des flux commerciaux (phénomène dit d’extraversion), étant donnée la puissance commerciale des pays industrialisés, ce qui a pour effet de reléguer au second plan le commerce intra-régional et de saper les bénéfices attendus de l’intégration.
Quelles alternatives ?
Les différents accords négociés par l’UE avec les pays du Sud sont donc caractérisés par une grande complexité, des formats très divers, et surtout des rapports de forces très inégaux qui confinent ces pays dans un rôle de fournisseurs de matières premières à bas prix. La situation pourrait-elle être différente ? Le mouvement du commerce équitable a-t-il des alternatives à proposer ?
Sur les traités commerciaux en tant que tels, l’une de ses principales propositions est d’accorder un accès préférentiel (ou « qualifié ») aux marchés pour les produits durables, équitables, éthiques, etc., et parallèlement, de taxer davantage les produits enfreignant un niveau minimum de normes sociales / environnementales (ex. conventions de l’OIT).
Le principe est donc ici de faire varier les barrières tarifaires en fonction du respect ou non de ces normes, ou autrement dit, de lier les droits de douane d’un produit (et donc son prix final) à sa qualité sociale (les conditions dans lesquelles il a été fabriqué)
Afin d’éviter toute accusation de protectionnisme, les recettes prélevées sur les produits non conformes seraient dédiées à un fonds de soutien à destination des PED (par exemple dans le cadre de schémas d’aide au commerce, ou plus généralement, des programmes d’aide au développement[11. Sur les politiques d’aide au commerce, voir également : Veillard P. Octobre 2013. Du commerce équitable aux chaines de valeur durables. Analyse Oxfam-Magasins du Monde.]). Comme expliqué plus haut, il existe déjà un système d’accès préférentiel dans l’UE (SPG, SPG+ et SPG-TSA). Mais ces instruments considèrent les pays « en blocs » (et non pas pour des produits spécifiques) et octroient des préférences commerciales somme toute limitées et/ou non systématiquement conditionnées.
Des instruments analogues ont récemment été initiés par l’UE pour le bois illégal et les minerais de conflit. Dans ces schémas, les produits « illégaux » sont totalement interdits à l’entrée sur le marché de l’UE, et non simplement taxés davantage.
Une grande responsabilité est ici portée par l’entreprise, qui doit mettre en place en interne un système de surveillance et de traçabilité de ses produits[12. Plus d’informations : réglementation relative au bois et l’initiative relative aux minéraux provenant de zones de conflit.]. Ce système, dit de « diligence raisonnable », contraint l’entreprise importatrice à une série d’obligations, notamment la recherche d’information, l’identification et la correction des risques. Chaque pays doit par ailleurs enregistrer l’ensemble des acheteurs dans une base de données et sanctionner les infractions par des amendes. Le mouvement du commerce équitable propose de généraliser et d’élever le niveau d’exigence de ce type d’instruments, notamment en matière de droits humains[13. A noter qu’au niveau global, il existe également une initiative de l’OMC. Appelée « Greens Goods », elle vise à abaisser les barrières commerciales pour les technologies respectueuses de l’environnement. Son problème est, comme son nom l’indique, qu’elle est limitée aux seuls aspects environnementaux.].
Des mesures similaires consisteraient à directement intégrer des critères contraignants de développement durable dans les accords commerciaux, aussi bien au niveau multilatéral que bilatéral. De telles mesures se rapprocheraient de différents accords de coopération récemment négociés entre la France et l’Equateur, la Bolivie et le Brésil[14. La France a signé divers accords bilatéraux de coopération avec ces partenaires, notamment pour promouvoir un accroissement du commerce équitable et des produits de l’économie solidaire.]. Il existe aussi des mécanismes semblables dans la nouvelle génération d’accords commerciaux de l’UE (ex. UE-Corée), via des chapitres dits de « développement durable », mais ces chapitres n’ont pas de nature contraignante.
Enfin, au niveau multilatéral, le principe reviendrait à doter l’OIT d’un organe de règlement des différends, sur le modèle de celui de l’OMC (une procédure d’arbitrage acceptée et légitime qui consiste à pénaliser financièrement les pays ne respectant pas les règles commerciales de l’institution, par exemple des subventions agricoles non autorisées).
Sur le même modèle, le droit international du travail serait garanti par la possibilité pour un État de porter plainte contre un autre État pour non-respect d’une ou plusieurs normes sociales, avec sanction financière à la clé[15. Les autres propositions et analyses du mouvement du commerce équitable en matière de régulation du commerce – notamment sur les questions de marchés publics et de politiques de consommation et de concurrence – sont résumées dans les analyses suivantes : Veillard P. 25/02/ 2015. Pour une stratégie européenne de soutien au commerce équitable. Analyse OMM. et Veillard P. 07/05/2014. Les politiques de l’Union européenne en matière de commerce (in)équitable. Analyse OMM.].
Conclusion
Même si en théorie le commerce reste un formidable outil de développement, on a pu voir dans cette analyse combien les accords de libre-échange négociés actuellement par des puissances telles que l’Union européenne peuvent se révéler in fine nuisibles pour les pays en voie de développement.
Basés le plus souvent sur des principes de rapports de force ou du type « diviser pour régner » (cf. problèmes d’intégration régionale au Sud), ainsi que sur l’absence de contraintes au niveau social et environnemental, ces accords restent fondamentalement inégalitaires et sources de dommages environnementaux.
Face à cette situation, le mouvement du commerce équitable propose des alternatives concrètes qui, quelle que soit leur valeur intrinsèque, restent forcément limitées en termes d’impact, de par le faible volume d’échanges qu’elles représentent. Malgré tout, elles gardent une grande valeur d’exemplarité.
Surtout, le secteur équitable ne fait pas que du développement. Comme l’indique la définition officielle, les organisations équitables s’engagent aussi activement à « sensibiliser l’opinion et à mener campagne en faveur de changements dans les règles et pratiques du commerce international conventionnel »[16. FLO – WFTO. January 2009. A charter of Fair Trade principles.].
Renforcer et développer cette partie souvent délaissée de la mission originelle du mouvement reste un enjeu clef pour les organisations telles qu’Oxfam-Magasins du monde.
