A la demande d’un collectif d’organisations belges, l’équipe de recherche du Sytra (UCLouvain) a récemment publié une étude sur le
« Financement de la transition agroécologique en Région wallonne ». Cette étude révèle notamment que seulement 10% des fonds publics wallons destinés aux systèmes alimentaires soutiennent effectivement la transition agroécologique.
Si ces résultats ne sont guère surprenants, notamment en regard d’autres pays et régions dans le monde[1], ils permettent, pour la première fois en Wallonie, de quantifier le décalage entre les multiples (discours) politiques et leur mise en œuvre. Ainsi, comme l’indiquent les auteurs, “une proportion considérable des financements octroyés par la Région wallonne demeure de nature adaptative, suggérant la nécessité d’une réflexion plus audacieuse pour orienter davantage de ressources publiques vers une transition profonde et inclusive”.
Face à ces faibles budgets pour l’agroécologie ainsi qu’au manque de cohérence et de transversalité des politiques existantes, Oxfam-Magasins du monde et les autres organisations du collectif ont formulé, en amont des élections de juin, une série de recommandations au futur gouvernement wallon, à la fois en matière de financements et de gouvernance. Cette analyse a pour objectif d’explorer plus en détail les pistes pour atteindre l’objectif de 25% de financements effectifs pour l’agroécologie en région wallonne (RW) d’ici à la fin de la prochaine législature.
Pourquoi augmenter les financements pour l’agroécologie?
Nécessitant de plus que doubler les financements en faveur de l’agroécologie, cet objectif de 25% peut paraitre irréaliste. De fait, les récents reculs de la Politique Agricole Commune (PAC), suite aux mobilisations agricoles du printemps 2024, ainsi que les résultats des élections en Belgique constituent de forts « vents contraires » (et ce d’autant plus dans le contexte d’austérité et d’endettement en Europe, en particulier en Wallonie).
On peut pourtant arguer que ce qui est irréaliste, ce serait de perdurer dans le modèle productiviste actuel. En effet, comme le rappelait un récent rapport (et webinaire associé) de l’association The Shift Project[2], « les systèmes alimentaires majoritaires sont toujours caractérisés par une série de dépendances » (ex. aux énergies fossiles[3], aux importations de protéines[4] ou aux produits phytosanitaires) « et de vulnérabilités » (ex. impacts du dérèglement climatique et de la perte de biodiversité sur les rendements et la qualité des productions agricoles[5]) qui les rend peu préparés aux chocs à venir.
Face plus particulièrement à la double contrainte carbone – climatique et énergétique – et les coûts associés, même une institution aussi peu radicale que la Banque Mondiale (BM) défendait dans un récent rapport la nécessité « de réorienter drastiquement le modèle agroalimentaire mondial, dont la forme actuelle pousse la planète au-delà de ses limites opérationnelles »[6].
Un autre « vent favorable » est venu récemment appuyer cette nécessité d’une transition des systèmes alimentaires au niveau européen sous la forme . Résultat de sept mois de discussions entre une large diversité d’acteurs, il invite de manière similaire à « créer des systèmes agroalimentaires socialement responsables, économiquement rentables et durables sur le plan environnemental », ce qui suppose notamment de « renforcer la position des agriculteurs », de « réformer la Politique Agricole Commune » et de davantage « financer la transition »[7].
Réorienter les financements existants
Concrètement, comment s’y prend-on pour mettre en place un « plan de financement massif en faveur de l’agroécologie » ? Comme l’indique le rapport de la Banque Mondiale, la piste la plus évidente est de réorienter les financements publics existants (avec comme co-bénéfice de ne pas alourdir la charge de la dette publique). Au niveau mondial, « la somme à investir pourrait représenter moins de la moitié des subventions publiques au secteur agricole »[8]. De la même manière aux niveaux UE et de la RW, une réorientation des financements de la PAC (et/ou du Plan stratégique wallon) pourrait considérablement changer la donne[9].
Dans son rapport, le Sytra note que des instruments publics tels que le 1er pilier de la PAC, doté d’un gros budget pluriannuel, peuvent avoir un impact très important s’ils sont rendus plus radicaux. Les chercheurs qualifient cette approche de RadIn, pour « Radical – Inclusif », soulignant la nécessité de combiner des scores agroécologiques élevés et une approche inclusive. Dans le 1er pilier de la PAC, il faudrait par exemple augmenter le score des éco-régimes (à minima au-delà de 40%, donc bien au-dessus de leurs actuels 25%) ainsi que leur budget (qui ne représente qu’un quart du budget actuel de la PAC), le tout en renforçant (et non en diminuant, comme cela a été fait récemment) les conditionnalités environnementales (BCAE[10]).
Un cadre bidimensionnel pour situer les démarches de transition
Il faudrait de plus fortement réorienter les subsides au profit des instruments les plus verts, tels que les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC)[11] du 2ème pilier ou le plan bio 2030 en Wallonie[12]. Cette approche, de type « transition juste » c’est-à-dire corrélant une augmentation des budgets avec l’ambition agroécologique, semble essentielle si l’on veut obtenir des résultats en matière et « éviter de défendre une protection de l’environnement qui ignore les conditions socio-économiques de l’activité agricole »[13].
En ce sens, en plus d’être reverdie, la PAC doit également être rendue plus juste. Pour des raisons éthiques, sociales et de sécurité alimentaire évidemment, mais aussi de performance environnementale. Comme le rappelle le mouvement paysan Via Campesina, les petites et moyennes fermes sont en effet plus résilientes et protègent mieux le climat et la biodiversité que les grandes exploitations, le tout en créant davantage d’emplois de qualité[14]. C’est la raison pour laquelle le volet social de la PAC doit également être renforcé, par exemple en augmentant la part des paiements redistributifs, en abaissant les seuils de dégressivité et de plafonnement de l’aide base ou encore en conditionnant les aides à l’installation à l’adoption de pratiques agroécologiques[15].
C’est d’ailleurs ce type de mesure que préconise le rapport du dialogue stratégique. Il suggère plus particulièrement de « rendre les aides découplées proportionnelles à l’emploi et non aux hectares ». Cela constituerait, si cette mesure était adoptée, une véritable révolution copernicienne pour une institution aussi conservatrice et libérale que l’UE[16].
Alternativement, il pourrait être décidé de consacrer la plus grande partie des aides du 1er pilier au soutien aux revenus, sans renforcement des conditionnalités vertes. La protection de l’environnement passerait alors essentiellement par les écorégimes (ex. ‘Prairies’) et les MAEC (ex. ‘Autonomie fourragère’ et ‘Prairie haute valeur biologique’), dont le budget serait renforcé[17]. [18].
Enfin, il faudrait que l’ambition écologique de la PAC soit mieux évaluée, notamment en appliquant des critères mesurables, à l’inverse de ce qu’a fait la Commission pour analyser les plans stratégiques nationaux (PSn), faite de manière essentiellement qualitative et globale[19].
Créer de nouvelles lignes de financement
Alors évidemment, de nombreuses organisations poussent depuis longtemps pour ce passage à un troisième âge – durable – de la PAC, après les ères dites « interventionniste » (1962-1992) et « libérale » (1992-présent), tels le collectif français ‘Pour une autre PAC’[20], l’association européenne ARC2020[21] ou encore IPES-Food[22] pour n’en citer que quelques-unes. Mais ces propositions de réformes se sont toujours heurtées à l’intense lobbying de l’agro-industrie et des syndicats agricoles majoritaires, qui ont de nombreux relais politiques au sein des Etats membres et de la DG AGRI, les principales instances décisionnaires de la PAC[23].
Face au caractère « irréformable » de la PAC[24], d’aucuns prônent le développement de stratégies et financements alternatifs. C’est le cas du Dialogue Stratégique susmentionné, qui propose la création de deux fonds. Le premier serait un « Fonds de transition juste pour l’agriculture » sur le modèle du Fonds de transition juste de l’UE. Son financement est clairement décrit comme « en dehors de la PAC » (par exemple via les fonds de Cohésion et de Développement Régional, en plus de fonds privés[25]), « temporaire » (mais sur plusieurs années, le temps de couvrir les risques initiaux et les investissements pour démarrer la transition) et « en cohérence avec des plans de transition économiques ». Il pourrait servir typiquement à la transition des zones à forte concentration de bétail, telles que la Hollande ou la Flandre, qui ont connu de forts remous politiques suite à la mise en place de leurs plans azote[26]. Le second, un « Fonds de restauration de la nature » lié à la Directive UE éponyme, permettrait d’aider let autres gestionnaires fonciers à restaurer et à gérer les habitats naturels, dans une optique de lutte contre la chute de biodiversité et d’adaptation et/ou d’atténuation au changement climatique.
Des financements autres qu’agricoles, i.e. orientés sur l’aval alimentaire, devraient également être créés (ou dans le cas des fonds existants, être pérennisés). Ce type de fonds permet notamment de stimuler la demande pour les produits agroécologiques et donc de sécuriser économiquement, via la création de marchés pérennes, les modes de production correspondants. C’est dans cette logique que la plate-forme Agroecology in Action demandait, dans une récente analyse de la Déclaration Politique Régionale (DPR) wallonne, de « davantage s’appuyer sur les politiques et programmes en matière d’alimentation déjà développés lors des précédentes législatures »[27]. A ce titre, le rapport du Sytra soulignait les bons scores et donc l’intérêt du plan d’action Food Wallonia (score agroécologique de 80%), dont le budget limité (seulement €13 millions) gagnerait à être augmenté. On peut également citer les projets de durabilisation de la restauration collective (ex. Green Deal cantines durables), de soutien aux circuits-courts (ex. projets de hubs logistiques), de démocratisation des systèmes alimentaires (ex. conseils de politique alimentaires – CPA – territoriaux) ou encore d’expérimentation d’une Sécurité Sociale de l’Alimentation (SSA, notamment comme alternative aux défaillances des politiques d’aide alimentaire)[28].
Tenir compte des « coûts de l’inaction »
On le voit, les pistes de financements publics pour davantage soutenir l’agroécologie ne manquent pas. Alors évidemment, dans le contexte général de difficultés budgétaires en Europe et plus particulièrement en Belgique, il est nécessaire d’utiliser cet argent public de manière efficace. Comme le reconnaissait AiA dans sa récente analyse de la DPR wallonne, « il peut y avoir un besoin de mise en cohérence des multiples initiatives de terrain », dont les objectifs et missions peuvent parfois se chevaucher (ex. entre les Ceintures Alimentaires, les CPA ou les maisons de l’alimentation durable). De ce point de vue, il semble nécessaire de créer des filières agroécologiques viables, c’est-à-dire capables de se passer d’argent public à long terme.
Plusieurs points peuvent néanmoins nuancer cette logique (et plus généralement contrecarrer les nombreux discours de réalisme budgétaire que l’on entend :
- Il est très difficile pour une filière agroécologique d’être viable face au régime agroindustriel, qui bénéficie le plus souvent de larges économies d’échelle ainsi que de l’externalisation de ses coûts sociaux et environnementaux. Ces derniers sont très largement documentés comme étant considérables : $15 000 milliards par an (soit 12% du PIB) au niveau mondial selon la FAO, et €34.5 milliards annuels en Belgique (dont €27.5 milliards en soins de santé et €7 milliards en coûts environnementaux[29]). Toute considération budgétaire devrait donc tenir compte des économies sur les finances publiques que permet l’agroécologie sur le long terme grâce à l’ensemble des coûts qu’elle internalise[30].
- On peut pousser la logique plus loin en arguant pour la nécessaire taxation des activités polluantes, afin de redistribuer les fonds collectés aux activités les plus vertueuses. C’est ce que propose par exemple une récente étude de faisabilité économique de la SSA, qui serait financée, entre autres, via des taxes sur le capital financier et sur les produits ultra-transformés ainsi qu’en coupant les subsides publics aux énergies fossiles[31]. Ce principe de fiscalité environnementale du « pollueur-payeur » pourrait également être appliqué à une PAC nouvelle mouture dans laquelle les services environnementaux (ex. préservation de la biodiversité via le maintien des prairies permanentes ou à la diversification des cultures) seraient rémunérés grâce à un système de malus (par exemple sur les pesticides, les engrais et les antibiotiques), avec in fine un résultat budgétaire neutre[32].
- Selon une étude commandée par le groupe des Greens/EFA, cela peut réduire l’endettement à court terme, mais entraine également une diminution des recettes publiques et donc une augmentation de la dette à long terme. La conclusion est que pour réduire et stabiliser la dette à moyen et long terme, il faut une économie résiliente et solide, et donc au contraire augmenter massivement les investissements verts à court terme[33].
Sous peine de payer une lourde facture humaine et financière, il est donc indispensable que les gouvernements nouvellement installés, que ce soit au niveau wallon ou européen, développent et mettent en œuvre les politiques et financements initiés lors de la précédente législature (cf. la stratégie Farm to Fork), que ce soit en termes de construction de filières, de cadre d’investissement ou d’accompagnement des ménages[34].
Patrick Veillard
Notes
[1] Exemples de recherches au niveau international : DeLonge, Miles et Carlisle 2016 ; Vermeylen et Schutter 2020 ; Biovision & IPES-Food 2020 ; Moeller 2020 ; ActionAid 2021 ; IC4E 2024.
[2] The Shift Project. Juin 2024. Pour une agriculture bas carbone, résiliente et prospère. Rapport intermédiaire.
[3] Dans le rapport précité, The Shift Project donne quelques exemples chiffrés de ces dépendances du système agricole français : 72% de produits pétroliers pour l’énergie consommée directement sur les fermes (ex. carburants des tracteurs, fonctionnement et chauffage des bâtiments d’élevage et des serres) ; 80% des apports azotés issus directement d’engrais de synthèse (fabriqués à partir de gaz naturel) ; 1/3 des marchandises transportées en France sont des produits agricoles et alimentaires.
[4] Toujours dans le même rapport, The Shift Project indique une autonomie protéique nationale limitée, de l’ordre de 50% (protéagineux et légumineuses fourragères), ce qui implique une forte dépendance aux importations de soja.
[5] Le rapport du Shift Project cite également la dégradation de la santé végétale, de la qualité des sols, de la disponibilité en eau ou encore le vieillissement et la précarisation économiques du secteur agricole.
[6] World Bank. 06/05/2024. Recipe for a livable planet: Achieving net zero emissions in the agrifood system.
[7] Lancé en janvier 2024 par la Présidente de la Commission européenne (en pleine mobilisation des agriculteurs européens), ce dialogue a réuni 29 acteurs majeurs des secteurs agroalimentaires, de la société civile, des communautés rurales et du monde universitaire européens. Il a été salué assez unanimement comme une réussite, les parties prenantes ayant réussi à dégager un consensus transpartisan pour faire évoluer les systèmes alimentaires européens vers plus de durabilité. Mais il ne s’agit que de recommandations. Malgré la promesse d’Ursula Von der Leyen de les utiliser pour nourrir « une vision planifiée de l’agriculture » dans ses 100 premiers jours de son nouveau mandat, il reste à voir quelles véritables réglementations en ressortiront. Commission Européenne. 04/09/2024. Le dialogue stratégique sur l’avenir de l’agriculture de l’UE présente son rapport final à la présidente von der Leyen.
[8] Le Monde. 07/05/2024. La Banque mondiale appelle à « réorienter drastiquement »le système agroalimentaire mondial.
[9] Avec une enveloppe globale de €264 milliards pour la période 2023-2027, la PAC reste le principal poste de dépenses de l’UE (environ un tiers du budget total). A noter que le cofinancement et les financements nationaux complémentaires porteront le budget public total à 307 milliards d’euros. CE. 14/12/2022. Nouvelle politique agricole commune (PAC) : prête à commencer le 1er janvier 2023.
[10] Comme leur nom l’indique, les « Bonnes Conditions Agricoles et Environnementales » sont les critères environnementaux à respecter à minima pour pouvoir bénéficier d’un financement PAC. A la suite des manifestations agricoles du printemps 2024, beaucoup de ces normes ont été détricotées, et ce sans quasiment aucune consultation du secteur (seuls 4 syndicats, majoritaires, ont été consultés, en 1 semaine) ni étude d’impact. Voir par exemple : Le Monde. 15/03/2024. Agriculture : une réforme express de la PAC qui « détricote les acquis environnementaux ».
[11] Les MAEC sont des aides de la PAC qui encouragent les agriculteurs/rices à changer leurs pratiques agricoles afin de favoriser la protection de l’environnement, la conservation du patrimoine et le maintien des paysages en zone agricole. A noter que ces engagements se font sur base volontaire, pour une durée de 5 ans et vont au-delà des bonnes pratiques agricoles usuelles. Natagriwal. Méthodes Agro-Environnementales et Climatiques.
[12] Portant sur 10 années (de 2021 à 2030), le nouveau Plan Bio 2030 est un exemple de plan ambitieux mais relativement peu doté budgétairement puisqu’il ne dispose que de 30 millions € pour passer de 12 % de surface agricole utile en bio en 2020 à 30 % en 2030. L’urgence actuelle est de favoriser la demande, mais seuls 270.000€ de budget supplémentaire ont été alloués à l’APAQ-W en 2023 par exemple (une agence publique de marketing à la communication « ultra généraliste, simpliste et sans impact sur les consommateur·ice·s »). Il existe bien un projet, confié à la Socopro, d’interface Producteurs-Distributeurs pour favoriser le bio en grande distribution. Mais il faudrait aller plus loin, par exemple en imposant plus de règles à de la grande distribution en matière de transparence (ex. % de produits biologiques) ou de publicité (interdiction pour produits au mauvais Nutriscore) et/ou en réglementant le prix des produits biologiques afin d’éviter la surmarge des opérateurs sur ces produits.
[13] A noter que ce n’est pas ce qui a été fait avec la PAC 2023-2027, qui a affiché des ambitions accrues par rapport à la PAC précédente (ex. écorégimes, conditionnalités renforcées), mais en réduisant son budget. Résultat, la Commission européenne estimait dans son analyse d’impact que les agriculteurs subiraient une baisse de 5 % à 10 % de leurs revenus selon le scénario envisagé. Dans ces conditions, rien d’étonnant à ce que le monde agricole se soit mobilisé au printemps 2024. CCE. 30/09/2024. Les plans relevant de la politique agricole commune. Plus verts, mais en deçà des ambitions climatiques et environnementales de l’UE.
[14] ECVC. 24/11/2022. Manifeste pour une transition agricole qui réponde aux crises climatiques systémiques.
[15] Haut Conseil pour le Climat. Janvier 2024. Accélérer la transition climatique avec un système alimentaire bas carbone, résilient et juste.
[16] A noter cependant que cette mesure a été proposée aussi dans l’optique de l’élargissement de l’UE à l’Ukraine. Cette dernière est en effet tellement riche de terres agricoles qu’elle capterait une majorité des subsides si le système d’aides à l’hectare était conservé. ARC2020. 05/09/2024. Strategic Dialogue on Agriculture – what’s in it, what’s next?
[17] Canopea. 30/05/2024. Crise agricole : l’environnement sacrifié.
[18] Ce principe théorisé par l’économiste néerlandais Jan Tinbergen consiste à séparer les objectifs et les instruments économiques. Dans le cas des aides du 1er pilier de la PAC, cela signifie ne pas leur « faire courir deux lièvres à la fois » en les consacrant au soutien aux revenus (vs. le verdissement pour les écorégimes et le 2ème pilier).
[19] C’est ce qu’indique la Cour des Comptes Européenne dans son dernier rapport, soulignant combien elle n’avait pas pu déterminer dans quelle mesure le niveau d’ambition environnementale et climatique des plans stratégiques nationaux avait augmenté. CCE. 30/09/2024. Les plans relevant de la politique agricole commune. Plus verts, mais en deçà des ambitions climatiques et environnementales de l’UE.
[20] Ce collectif d’organisations ayant bataillé sur la réforme de la PAC 2023–2027 a depuis fusionné dans le ‘Collectif Nourrir’, qui traite de dossiers politiques élargis à l’ensemble des systèmes alimentaires.
[21] Plate-forme multipartite de plus de 150 réseaux et organisations de la société civile en faveur d’une réforme de la PAC.
[22] Le collectif de scientifiques plaide notamment depuis longtemps pour une réforme des paiements à l’hectare, intégrée à de nombreuses autres réformes au sein d’une « politique alimentaire (i.e. et non agricole) commune ». IPES-Food. February 2019. Towards a common food policy for the European union. The policy reform and realignment that is required to build sustainable food systems in Europe.
[23] Pour rappel, les syndicats agricoles majoritaires ont dans beaucoup de pays une position traditionnelle de cogestion des politiques agricoles. Cela a récemment été illustrée en France de manière presque caricaturale par une proposition de loi de la FNSEA et de la FJA dans le cadre des discussions sur la loi d’orientation agricole (PLOA). Actu Environnement. 29/08/2024. Crises agricoles : la FNSEA et les JA mettent sur la table leur loi idéale.
[24] IDDRI. 16/02/2023. Should we (already) be thinking about the next reform of the Common Agricultural Policy?
[25] ARC2020. 05/09/2024. Strategic Dialogue on Agriculture – what’s in it, what’s next?
[26] Sommées par l’UE et la justice de réduire leurs émissions d’azote liées à leurs modèles d’élevage intensif (diminution de 30% d’ici 2025 dans le cas de la Flandre), les deux régions ont dû se résoudre à imposer la fermeture d’exploitations, ce qui a provoqué la montée des votes populistes (ex. le parti « agriculteurs citoyens » (BBB) aux Pays-Bas, qui est arrivé en tête des élections provinciales en 2023). Reporterre. 15/12/2023. En Flandre belge, la lutte contre les pollutions agricoles favorise l’extrême droite.
[27] Sont notamment évoqués le Référentiel wallon de l’alimentation durable de 2018 et ses différentes opérationnalisations, tels la stratégie (et cellule) Manger demain, le plan Food Wallonia et les appels à projets Relocalisation de l’alimentation. AiA. 2024. Déclaration de politique régionale wallonne 2024/29. Analyse et recommandations.
[28] Pour plus d’informations sur ces différents programmes, voir les analyses d’Oxfam-Magasins du monde « La transition doit passer à la vitesse supérieure » (2023) et « Une nouvelle branche de la sécurité sociale pour reprendre en main notre alimentation » (2024).
[29] Pour rappel, ces “externalités”, autrement appelées coûts cachés, correspondent aux répercussions négatives indirectes sur les humains et sur l’environnement découlant de nos modes de production et de consommation alimentaires. Ces coûts, non comptabilisés dans le prix de vente de nos aliments, sont d’ordre sanitaire (ex. obésité et diabète), environnemental (ex. dépollution de l’eau) ou social (ex. compensation des faibles rémunérations). Ils viennent s’ajouter aux coûts de production normaux et forment ensemble les coûts réels de l’alimentation. On estime que pour un euro dépensé dans l’alimentation, la collectivité en paie autant en soins de santé (0,5€), en dégâts sur l’environnement (0,3€) et en perte d’emplois (0,2€). FAO. 2023. Coûts cachés des systèmes agroalimentaires.
[30] Au niveau mondial, un collectif d’une soixantaine de chercheurs de la Food System Economics Commission a publié en 2024 un rapport sur les bénéfices de la transition agroécologique pour l’agriculture. Selon ce collectif, près de $10 000 milliards par an de dépenses sociales et de coûts environnementaux et sanitaires pourraient être économisés, ce qui atténuerait en grande partie les coûts cachés des systèmes alimentaires. Food System Economics Commission. 2024. The Economics of the Food System Transformation.
[31] Chomé F., Gaëtan Vanloqueren. 09/09/24. Vers une Sécurité sociale de l’alimentation en Belgique : Modélisation prospective économique et organisationnelle. Rapport à FIAN Belgique.
[32] France Stratégie. Octobre 2019. Faire de la politique agricole commune un levier de la transition agroécologique.
[33] GREENS/EFA. 29/11/2022. Climate risks and debt sustainability.
[34] La décennie 2030-2040 devra être celle de la sobriété structurelle et des changements comportementaux, prochaine étape pour atteindre la neutralité carbone en 2050. Le Monde. 23/05/2024. Elections européennes : une campagne marquée par le recul de l’ambition écologique.
